张孝仪：罗兴亚问题只是历史重演

最近一个月，“罗兴亚”三字频频出现在新闻媒体，在网上掀起不小的舆论。网民们除了表达对罗兴亚课题的情绪之馀，也纷纷将矛头指向政府，指责政府对待难民的程序不够成熟，以至于如今各种问题频发。

事实上，类似的问题并不是第一次发生。早在1970年代，我国政府就曾经为躲避菲律宾南部战火而逃离家乡的难民提供庇护，允许这群难民暂时居留在沙巴州。可如今半个世纪过去，不少难民及其后代仍手持暧昧不清的身份，或者直接成了无国籍人士滞留在沙巴，留也不是，走也不是。

曾经的IMM13通行证

1970年代，菲律宾南部的苏禄群岛及棉兰老地区爆发武装冲突，大批菲律宾穆斯林为躲避战火而逃往沙巴寻求庇护。我国政府当时给这群难民发放了名为“IMM13”的通行证，此通行证被视为临时安置措施，目的是让难民在局势稳定后返回原居地。然而，政府在发放了证件以后并没有出台明确的安置或撤离方案，导致沙巴州政府乃至整个社会，至今仍有许多问题需要内部消化。

其一，此证件虽属于访问通行证，却赋予了持证者在沙巴州生活与工作的合法权利，导致证件被错误解读、滥用、仿造，形成许多公共治理问题。其次，此证的有效期虽仅为一年，却可以不断更新，且政府在2012年便冻结了新证件的发放，却迟迟没有推出任何国家安置或者长期融入计划，导致持证者在沙巴州生活工作，结婚生子，落地生根了半世纪以后仍然是难民身份。其子女虽然在沙巴州出生长大，却无法申请任何有效证件，沦为无国籍人士。

非政府组织马来西亚人道主义组织（MHO）在光华日报2026年5月26日的报导《MHO吁政府放宽条件 优先为无国籍人士发生“MyKAS”》中指出：“官方估计沙巴约有100万名无国籍人士，但由于仍有大量未登记个案，实际数字可能更高。”无国籍人士因不具备马来西亚公民身份而不能合法工作、受教育，极易引起各类社会问题。就算所有无国籍人士都是安分守己之辈，百万人的安置问题，也足以让整个社会头疼。

比如今年4月份发生在山打根幸福村（Taman Bahagia）的火灾，便是其中一个比较严重且浮上台面的问题。当无国籍人士没有合法租房、买房、居住的权利时，就只能在无人的土地或者海上用极其简陋且不安全的方式自行搭建房子，最终酿成社会悲剧。

早在2018年，时任副内政部长阿兹斯嘉曼（Azis Jamman）便曾提醒联邦政府，不应轻易向罗兴亚难民发出类似IMM13的证件，因为沙巴已经为此付出了数十年的治理代价。从沙巴的经验来看，真正需要思考的从来不只是是否提供临时庇护，而是在提供庇护之后，国家是否拥有清晰且可持续的长期政策。否则，今天的临时方案，很可能成为下一代仍在面对的难题。

这也解释了为何在讨论罗兴亚课题时，马来西亚社会会产生对于难民、无国籍者以及移民问题的集体焦虑。

问题不在于该回去还是该留下

罗兴亚课题呈现出来的面貌似乎非常复杂，除了罗兴亚人之外，逾期逗留者、持证难民、无证移民以及其他外籍劳工似乎也混杂其中，身份背景各异。有些人拥有国籍，只是无法合法留在马来西亚；有些人则因为原籍国拒绝承认其身份，而真正陷入无国可归的困境。

但实际上政府首先需要明确的只有一点：长远的计划。

我国究竟要不要让这群人融入“马来西亚”这个多元的大家庭？若仍旧坚持这群人只能暂时滞留马来西亚，那滞留多久？怎么安置？怎么遣送出去？需要一套非常明确且严谨的程序与步骤；若决定要让难民可以渐渐融入马来西亚，那怎么安置？怎么教育？怎么让社会互相适应？也需要有一套清楚明了的方案出来。否则人民在看不到未来具体方案的情况下，就只能让讨论停留在“离开”或“留下”两个简单的选择。

事实上，马来西亚并未签署《1951年联合国难民公约》，我国法律中并没有“难民”这个词的明确定义。不论手持IMM13或者联合国难民署颁布的难民证，在马来西亚的法律定义中都和“非法移民”相等。但出于人道主义和一些政治目的，我国却在国际上常常有接收难民的举动。从菲律宾南部的难民到罗兴亚人，还有最近来自中东的难民，都彰显出我国并不是一个冷血、无情的国家，仍然会在能力范围之内提供人道主义援助。

然而，政府不能以此为借口，就这样活生生把一群人扔在国土的某个角落，让民间社会不断与之发生冲突却视而不见。就算不去考虑我们给予他人的帮助是否太多或太少，也应当为了5年、10年后的社会稳定而未雨绸缪。

从沙巴州的无国籍人士突破百万人口到幸福村的大火，又到如今罗兴亚课题掀起的轩然大波，都在告诉中央政府是时候把搁置已久的难民与无国籍人口政策重新重视起来。我们什么时候才能建立起一套兼顾人道关怀、国家利益与社会稳定的移民政策？ 

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