萧宏达：限制首相任期——马来西亚领先全球？

首相安华日前宣布有意限制首相任期，并已指示内阁研究相关建议。笔者认为，任何体制改革都必须以配套的方式思考，尤其是在不同的政治体制下推行任期限制，结果可能大相径庭。因此，限制首相任期一事务必三思而后行。

许多人认为，限制首相任期能够防止领导人滥权，因此是民主改革的重要一环。这种观点有其道理。毕竟，任何领导人的能力都有局限，即便再优秀的领导人也不可能面面俱到。通过竞争性的制度，定期更换领导人，或许能够更好地触及社会的方方面面，推动政策的多元化与包容性。

然而，纵观全球民主国家，限制政府领导人任期的做法主要见于总统制国家，而内阁制国家则很少采取这一措施。这是因为总统制与内阁制在政府领导人的产生方式、权力结构及任期稳定性上存在显著差异。

总统制与内阁制的差异
在总统制国家，总统通常通过直接选举产生，直接对选民负责。总统与国会之间虽然存在制衡关系，但国会无法轻易罢免总统。即使总统所属政党在国会中不占多数，总统仍能完成其固定任期。因此，总统制国家限制总统任期的做法相对容易实施。

然而在内阁制国家，首相的产生方式与总统制截然不同。首相由国会议员推举产生，对国会负责。国会拥有倒阁权，一旦首相失去多数议员的支持，就必须下台。此外，首相有权建议解散国会，提前举行大选。因此，内阁制国家的首相任期并不固定，可能因政治局势的变化而缩短。

限制任期的两种方式及其影响
如果我国决定限制首相任期，首先需要确认的是，究竟是要限制首相的任期届数（如两届），还是限制其任期总年限（如10年）。这两种方式带来的政策效果截然不同。

如果限制首相只能担任两届，每届5年，那么首相可能不会在任期结束前解散国会。因为一旦提前解散国会，首相的任期总数可能少于10年，这对当权者不利。

如果限制首相的总任期为10年，那么首相仍可能在任期内随时解散国会。然而，这也会带来新的问题。例如，若某位首相在前两届任期中只担任了8年，而在第三届任期达到10年限制时，他是否必须辞职并解散国会？还是只需在党内或联盟内更换另一位议员担任首相？这些问题都需要在政策设计时仔细考量。

他国经验
虽然目前很少有内阁制国家限制首相的任期，但南非和以色列的经验仍值得参考。

南非并非典型的内阁制国家，而是介于总统制与内阁制之间的混合体制。南非总统由国会议员从同侪中推举产生，但当选后不能兼任国会议员，且国会可以对总统提出不信任动议。南非总统的任期限制为两届，每届最长5年。

然而，如果是在未选举的情况下继任总统，则不算作一届。例如，现任总统Cyril Ramaphosa于2018年因前任总统提前辞职而接任，但是其任期计算是从2019年国会改选开始，这意味著他的总任期可能超过10年。

以色列则曾讨论过限制首相任期的提案，但最终未获通过。当时有论者指出，内阁制国家缺乏限制任期的先例，且尚无证据表明任期限制能够有效防止滥权行为。

任期限制并非解决滥权的唯一途径
从马来西亚的历史经验来看，限制首相任期未必能彻底解决滥权问题。例如，前首相纳吉在任期间虽未超过10年，却发生了多起重大弊案。而在南非，尽管总统有任期限制，但自1994年以来，总统职位长期由一党掌控，且近年来该国的民主表现有所下降。

因此，笔者认为，限制首相任期固然值得讨论，但这并非民主改革的重中之重。要构建良好的民主体制，马来西亚应更重视以下措施。

首先是限缩首相权力，让首相成为“内阁之首”而非“内阁之上”，避免首相掌握过多部门权力。
其次是强化横向监督机制，包含加强立法和司法独立，确保不同权力机构能够有效监督行政权。

再来是加强公民社会与媒体监督，提升公民社会的参与度，保障媒体的言论自由，形成自下而上的监督力量。

如果能够实现这些改革，马来西亚或许无需硬性限制首相任期，也能有效防止滥权行为，推动民主政治的健康发展。